《預(yù)算法》“閉門修法”折射出深刻矛盾：政府運(yùn)行模式依賴現(xiàn)行財(cái)政預(yù)算制度；現(xiàn)行財(cái)政預(yù)算制度又危害政府的執(zhí)政能力

【財(cái)新網(wǎng)】（專欄作家　王涌）自2008年起，全國人大常委會公開征求民眾對法律草案的意見已經(jīng)成為常態(tài)。令人驚詫的是，最近審議的《預(yù)算法》修正案草案卻不見公開，整個(gè)審議過程也顯得神秘莫測。
 
目前，關(guān)于財(cái)政預(yù)算問題，民意關(guān)注的焦點(diǎn)已從現(xiàn)象深入到背后的政治根源：到底是什么引發(fā)“三公”消費(fèi)亂象？是什么引發(fā)地方政府債務(wù)危機(jī)？政府財(cái)政富了，為什么民生工程卻步履維艱？人們期望在預(yù)算法修訂中尋找答案時(shí)，門卻關(guān)上了。
 
《預(yù)算法》是極其重要的法律，其“閉門修法”的一面，折射出中國政府運(yùn)行模式與財(cái)政預(yù)算制度內(nèi)在的深刻矛盾，即“依賴與危害”并存：一方面，政府運(yùn)行模式依賴現(xiàn)行財(cái)政預(yù)算制度；另一方面，現(xiàn)行財(cái)政預(yù)算制度又危害政府的執(zhí)政能力。
 
中國政府本質(zhì)上是至上而下的集權(quán)體制，政府主導(dǎo)社會經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)事務(wù)，觸角深入社會經(jīng)濟(jì)各個(gè)角落。成熟的民主法治國家行政支出主要在百姓福利，而中國政府的運(yùn)行成本主要高在三個(gè)方面：一是政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)投資，如2008年的4萬億元的投資；二是對官僚階層的隱蔽激勵(lì)，如每年約1萬億元“三公”消費(fèi)；三是對民間不穩(wěn)定因素的防范與化解，如天量維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)。
 
這是典型的維穩(wěn)時(shí)代的財(cái)政體制模式，它具有如下特點(diǎn)：
 
一是高稅收與中央財(cái)政的強(qiáng)大。中國稅負(fù)在全世界位于前列，它造就了政府豐沛的財(cái)政收入。財(cái)政收入增長高于GDP增長幅度，已是多年現(xiàn)實(shí)。
 
二是預(yù)算不透明。三公消費(fèi)與維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)在財(cái)政開支占巨大比例，嚴(yán)重悖逆民意，真實(shí)全面公開無疑自揭黑幕、自取其辱。所以，僅此兩項(xiàng)灰色硬開支足以扼殺預(yù)算公開的夢想。目前，預(yù)算科目設(shè)置“類”“款”“項(xiàng)”“目”四級，預(yù)算公開卻只到“款”一級，毫無監(jiān)督實(shí)效。
 
三是財(cái)政預(yù)算軟約束。在維穩(wěn)時(shí)代，政府內(nèi)在治理機(jī)制不是建立在法治基礎(chǔ)上，而是建立在一種隱蔽的忠誠體制之上。中央依賴地方維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定，維穩(wěn)作為一項(xiàng)政治任務(wù)不受預(yù)算約束，這是維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)居高不下的根源；而中央對地方的隱蔽獎勵(lì)也突破預(yù)算約束，這是“三公”消費(fèi)居高不下的根源。
 
加之大量預(yù)算外資金的存在，以及國企壟斷利潤和政府融資平臺繞過預(yù)算管道，為財(cái)政輸血，以企業(yè)財(cái)務(wù)為幌逃離預(yù)算監(jiān)管，成為政府實(shí)質(zhì)上的“小金庫”，更加膨脹了政府的燒錢欲。
 
但這種維穩(wěn)時(shí)代的財(cái)政體制帶來了嚴(yán)重問題：
 
一是財(cái)政資源分配效率低下。目前，中央政府財(cái)政收入的70%用于轉(zhuǎn)移支付，每年約4萬億元，占全國財(cái)政收入40%、占全國GDP的10%，但轉(zhuǎn)移支付的分配過程卻無法律程序。迄今沒有一部規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的法律、法規(guī)乃至規(guī)章，它如何可能有效率？
 
二是腐敗滋生。地方政府不惜種種手段競爭項(xiàng)目，一些部門甚至采用虛構(gòu)、欺詐等手段套取國家資金，挪用侵占，案例層出不窮，而地方政府因資金非地方財(cái)政支出，所以在幕后縱容和慫恿。中央政府部門因財(cái)政大權(quán)在握，又缺乏必要約束，腐敗必然泛濫。
 
三是由于財(cái)務(wù)紀(jì)律松弛，地方政府債務(wù)危機(jī)日益嚴(yán)重。目前，地方政府債務(wù)已達(dá)10萬億元，雖多為融資平臺所欠，但按目前的財(cái)政模式運(yùn)行，地方政府財(cái)政癱瘓也不遙遠(yuǎn)。
 
四是政府財(cái)政擴(kuò)張本質(zhì)上是對民間財(cái)富的吸取，國強(qiáng)民窮將加劇社會裂痕。惡性循環(huán)，最終危及政權(quán)穩(wěn)定。
 
總而言之，政府富了，收稅能力增強(qiáng)了，但執(zhí)政能力卻未必增強(qiáng)。執(zhí)政能力的核心之一就是預(yù)算能力，它不僅僅是征收能力，更是富有效率的財(cái)政分配能力和滿足民眾需求的能力。按照美國預(yù)算理論大家Allen Schick教授關(guān)于預(yù)算能力的界定和標(biāo)準(zhǔn)，中國政府的預(yù)算能力顯然尚未及格。中國的財(cái)政現(xiàn)狀更近似于18世紀(jì)從領(lǐng)地國家過渡到稅收國家時(shí)的歐洲諸國：盡管財(cái)政收入越來越多，用于民生少，用于官僚體系的消費(fèi)多，浪費(fèi)和腐敗叢生。
 
當(dāng)然，應(yīng)當(dāng)看到，中國的財(cái)政預(yù)算制度一直在演進(jìn)。1994年，為挽救中央財(cái)政嚴(yán)重危機(jī)，《預(yù)算法》誕生；1999年后的系列改革表明，政府一直在技術(shù)層面上推進(jìn)預(yù)算制度現(xiàn)代化。但是在政治層面，卻裹足不前，例如作為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的人大對政府預(yù)算的監(jiān)督形同虛設(shè)：人大無權(quán)修改政府預(yù)算；多種重要的財(cái)政收入與支出未納入預(yù)算，在人大監(jiān)督之外；一些巨量的政府支出無細(xì)目，人大無法實(shí)施有效監(jiān)督。
 
回顧歷史，許多重大事件的爆發(fā)都源于財(cái)政稅收問題，如1215年英國《大憲章》的制定以議會預(yù)算限制國王的財(cái)稅權(quán)；1775年美國獨(dú)立戰(zhàn)爭反抗英國政府對殖民地增加稅收；1644年崇禎年代明朝的滅亡起因于朝廷的財(cái)政破產(chǎn)。財(cái)稅問題本質(zhì)上是政治問題，所以，正在進(jìn)行中的中國《預(yù)算法》的修訂應(yīng)當(dāng)觸及未來中國政治發(fā)展的重要問題。
 
但令人失望的是，現(xiàn)在《預(yù)算法》的修訂過程都不透明，又如何指望它會實(shí)現(xiàn)真正的預(yù)算透明呢？更如何指望它實(shí)現(xiàn)預(yù)算制度現(xiàn)代化，推進(jìn)中國從“稅收國家”走向“預(yù)算國家”呢？1988年，美國另一位預(yù)算理論大家Aaron Wildavsky教授對美國政府說：“如果你不會預(yù)算，你又如何會執(zhí)政？”20多年前的這句話，余音繞梁。