在“存量”屢次成為理解“李克強經濟學”的關鍵詞時，面對政府國庫存款余額超過3萬億元、財政專戶余額超過1萬億元的現狀，財政部終于開始提速《財政資金支付條例》（下稱《條例》）調研、起草的有關工作，以盤活各級政府的“財政存量資金”。

　　目前，財政部擬將《條例》的立法調研工作報請國務院審議。《條例》將涉及規范各級政府財政撥付資金的撥付方式、使用進度、撥款后監督等方面的內容，有望以此改變因財政資金撥付的“賬面數”與“支付數”不同步等財政資金管理體制造成的財政資金沉淀問題。

　　在此之前，國務院總理李克強在廣西考察時表示，“經濟增長率、就業水平等不滑出‘下限’，物價漲幅等不超出‘上限’”，如何通過運用存量財政資金穩定經濟增長，已經成為擺在中國新一屆政府面前的重大課題。而《條例》的調研與起草，遠遠不是這個宏大課題的全部。

報請“條例”調研

　　“目前財政部正在著手進行《條例》的調研和起草工作。”7月12日，中國政法大學教授施正文告訴《中國經營報》記者，他曾參與該《條例》的討論工作。此前《條例》的立法調研工作已經報請國務院。此時，中國政府國庫存款余額已經高達3.23萬億元，而政府財政專戶的資金余額也已達到1.42萬億元。

　　所謂國庫存款是指在國庫的預算資金存款；而財政專戶則是各級財政部門為核算具有專門用途的資金，在商業銀行及其他金融機構開設的資金賬戶。按照現行中國財政管理制度，政府國庫存款和財政專戶是各級財政資金撥付的主要途徑和技術手段，而上述賬戶中資金存量的大小，則可較為科學地反映政府財政撥付資金的使用效率，當效率較低時，這兩個賬戶會顯現出較高余額。

　　2013年3月，財政部下發《2012年財政立法工作計劃》，根據計劃，今年財政部的立法工作除了繼續做好《預算法》《稅收征收管理法》《資產評估法》《注冊會計師法（修訂）》《政府采購法實施條例》立法工作的同時，還計劃上報國務院審議《條例》立法調研工作，以完善財政資金在支付管理的各種問題。

　　記者了解到，根據目前財政部的規劃，《條例》未來將直接指向當前造成財政資金撥付使用過程中可能導致撥付效率低下的現行管理制度，從而促進盤活存量財政資金。

　　中國當前財政管理制度實行收付實現制。在這種會計制度下，現金收支行為在其發生的期間全部記作收入和費用，而不考慮與現金收支行為相連的經濟業務實質上是否發生。因此，由于各級政府的效率問題，導致財政“賬面數”與“支付數”不同步等問題，最終導致財政資金沉淀，成為存量財政資金。

　　7月4日，李克強主持召開國務院常務會議，強調要進一步盤活存量，把閑置、沉淀的財政資金用好，集中有限的資金用于穩增長、調結構、惠民生的重點領域和關鍵環節。在此之前，國家審計署對各級政府財政資金使用情況進行了審計，并向全國人大常委會進行了匯報。

　　不過，施正文向本報記者表示，財政部此前將《條例》上報國務院的目的，并不是完全因為國庫和專戶大量存量資金閑置，但是結合當前盤活存量財政資金背景，中央對國庫存量資金的關注，“或將促進其立法進程。”

年底突擊花錢的奧秘

　　“國庫每年都會留一些庫底資金以應對突然的支出需要，這作為國庫存量資金，還有一部分是財政專戶資金，財政支出原則是在庫底保持一定量的情況下，其他資金就應該盤活。”財政部財政科學研究所所長賈康指出。

　　國庫作為流動性功能賬戶，存款越少說明資金運用效率越高，且沒有多收稅金。但長期以來，因為財政專戶的復雜性，加之種類繁多，政府對這部分存量資金的使用情況處于“放任”狀態。

　　記者了解到，目前財政專項資金涵蓋了社保、農業、經濟建設、科教文、商貿、行政和預算等部門，資金來源有本級預算內、外安排，有上級政府和有關部門撥入，還有各單位、部門自籌的資金，這些資金更多沉淀在國庫之外的商業銀行賬戶，即財政專戶中。

　　目前，各級財政部門在商業銀行開設了17萬多個各類資金賬戶，2010年3月底清理前,這一數字更曾達27萬之多。

　　“造成資金的沉淀，一是專戶資金沒有及時撥付給地方而留在賬戶，二是地方對資金的使用沒有及時申報，雖已從專戶劃撥，顯示‘劃撥’狀態，但資金卻沒有實際使用仍停留賬戶。”中央政法大學財稅法研究中心主任施正文說。

　　施正文表示，在實際工作中一些地方政府往往申請比需求要多的預算，中央對此會有一個審批過程，加之財政撥款流程較長也會導致支出進度慢于預算進度。“這也造成每年的11、12月間，地方政府為了完成財政支出任務而突擊花錢的現象。 ”

　　此外，一位曾參與地方財政資金管理的人士坦言，目前，財政專戶出現的多頭開戶現象一定程度上造成了資金積存。

　　以河南省某市為例，原來轄區內的財政專戶只設立在工行、農行兩家，但是因為專項資金的種類多，目前已經擴張到中行、建行、郵儲等6家銀行。“不僅如此，同一類型的專戶資金還在多個商業銀行設立賬戶，多頭開戶現象嚴重，以基建類資金專戶為例，2009年，該地的資金專戶已經在中行、建行、農行三家分別開設賬戶。”該人士說。

　　對此，一位商業銀行人士表示，專戶跨行對銀行來說有利于攬儲，但是會加大管理難度。“有些財政部門對專戶資金的規模并不清楚，有些資金長期放在賬戶中，成了不動產，降低了使用效率。” 

專戶“享”特權

　　既然資金使用效率不斷被質疑，那又是什么樣的原因造成了存款余額的大量沉淀，制度本身顯得“鞭長莫及”。

　　2001年，我國實施國庫支付管理改革，把財政資金由傳統的層層劃撥改為國庫單一賬戶的公共財政管理體系，對財政資金從預算分配、預算撥付及收款人賬戶實行財政直接全過程監督、控制，規范了資金撥付渠道，強化了預算執行力度，提高了財政資金的使用效益。

　　但政策本身卻對財政專戶“留了一個口子”。除去國庫管理之外，財政專戶的存在成為財政部門資金的另一個賬戶，而這為尋租打開了方便之門。

　　目前，財政專戶上的資金直接來源國庫撥款和職能部門收到的繳費，財政專項資金的支撥是以專項資金文件為依據的，先撥到商業銀行，在財政預算報表中，款項反映為已經支出，但是實際情況是，許多事業項目是跨年度的，甚至長達二三年的時間。

　　施正文告訴記者，正因如此，這部分資金有很長的滯留時間，沒有使用完結，余下的資金并沒有集中上繳到國庫，而是掌握在財政相關部門手中，由財政自由指控，體外循環較為嚴重。

　　6月底，國家審計署審計長劉家義在《國務院關于2012年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》指出，“財政資金管理不嚴格”：18個省本級設立的財政專戶多達478個，存款余額相當于其國庫庫款的44%。

　　同一時間，該署財政審計司副司長馬曉方也表示：專戶資金大量滯存在國庫之外，逃離國庫監管，且閑置效益不高，容易產生權力尋租的腐敗問題。而解決這一問題的路徑并不容易。

　　按照《國家金庫條例》和財政單一賬戶制度的相關規定，財政開戶有人民銀行國庫管理，如資金的存儲、匯劃和清算應屬于國家金庫的業務范圍。“但是由于財政專戶的特殊性，國庫難以對專戶資金進行實質性的監督和管理，消弱了人民銀行經理國庫的職能。”一位參與預算制度改革研討的人士坦言。要想改變專戶現狀，可能需要自上而下的改革。“目前改革涉及部門太廣，并不會一蹴而就。”