特約作者 袁緒程

　　編者按 本文為國家戰(zhàn)略與改革研究課題的部分內(nèi)容，旨在為未來十年的改革提供咨詢意見。本文曾于2011年9月3日提交首屆特約專家和特約研究員會議討論，并向近百名特約專家和特約研究員征求意見，其中參加研討會的有江平、保育鈞、任玉嶺、李曉西、張曉山、郭克莎、常修澤、華生、劉尚希、薛寶生、李永忠、王忠明、楊宜勇、聶高民、陳興動等約五十位專家學者。在吸收特約專家和研究員意見的基礎(chǔ)上，作者進行了較大的修改、補充和完善，特授權(quán)本網(wǎng)刊發(fā)。
 
　　本文包括三大部分，一、危機與改革：未來十年的挑戰(zhàn)與選擇；二、改革的目標及其路線圖；三、改革的組織領(lǐng)導與保障措施。
 
　　提要：中國的高速增長依賴于它獨有的增長模式，其獨有的增長模式又源于它的體制。
 
　　中國獨有的增長模式及其相應(yīng)的體制將中國從一個落后貧窮國家?guī)�入初步小康的中等收入國家。但是這種“三高一低”即高收入、高消耗、高污染，低產(chǎn)出的增長模式及其“政府與市場相結(jié)合”的集權(quán)體制是無法持續(xù)的，也無力將中國帶進高收入國家之列。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和國民需求的提高，其弊端將日益突顯并沉淀為進一步發(fā)展的障礙和潛在的危機。比如“兩極分化”在發(fā)展的初中期階段表現(xiàn)為發(fā)展的動能和勢能，但在中后期階段則是內(nèi)需不足和社會沖突的根本成因。
 
　　轉(zhuǎn)變增長模式的出路在于體制改革。如果不改革現(xiàn)行體制，貧富懸殊問題、分配不公問題、吏治腐敗問題、土地問題、環(huán)境問題、扭曲的工業(yè)化和畸形的城市化以及社會沖突等等問題不僅不能合理有效解決，而且還會演化為社會危機。
 
　　危機會催生改革也會引發(fā)動亂。拖延改革顯然不是辦法也不是出路；被迫改革也許更糟，不如不改革。唯一的選擇是主動改革，只有主動地、自上而下地、有計劃有步驟地漸進改革，才能跨過中等收入陷阱，將中國帶入高收入的發(fā)達國家之列。
 
　　如果說過往的發(fā)展階段的改革可以摸著石頭過河，那么，向高級階段過渡的未來十年改革就需要有目標和路線圖。
 
　　制定目標和路線圖就要把握中國體制改革的大方向和實際進程。所謂體制改革，一是改“體”，即改組織結(jié)構(gòu)，二是改“制”，改的是規(guī)則制度。顯然，體制改革進程包括兩大層面（組織結(jié)構(gòu)、規(guī)則制度）、三大領(lǐng)域（經(jīng)濟、政治、社會）的內(nèi)容。
 
　　組織結(jié)構(gòu)的改革分三方面：從行政隸屬組織轉(zhuǎn)向市場企業(yè)組織；從全能（集權(quán)）政府轉(zhuǎn)向分權(quán)制衡的政府；從行政依附的“事業(yè)單位”或團體轉(zhuǎn)向獨立的社會組織。社會制度規(guī)則的改革也分三個層面：從人治規(guī)則轉(zhuǎn)向法治規(guī)則；從行政指令計劃規(guī)則轉(zhuǎn)向市場規(guī)則；從國家集權(quán)包辦規(guī)則轉(zhuǎn)向社會民主自治規(guī)則。
 
　　經(jīng)濟領(lǐng)域的改革可分為宏觀管理體系及架構(gòu)的改革、市場微觀主體的再造及產(chǎn)權(quán)安排的改革、市場體制機制等三個層面；政治領(lǐng)域的改革可分為黨的領(lǐng)導體制的改革、行政、立法、司法的改革等四個層面；社會領(lǐng)域的改革可分為科教文衛(wèi)等事業(yè)單位改革以及NGO組織的新創(chuàng)與監(jiān)管改革、社會保障體制的建立和健全等兩大方面。
 
　　完成上述改革顯然需要較長的時間，至少需要20—30年。把上述改革進程的邏輯路線描繪出來，這就是改革的目標及其路線圖。
 
　　概言之，改革的終極目標就是建立中國特色的社會主義體制，其公式是：（市場經(jīng)濟+民主法治+社會主義價值）×中國特色文化。根據(jù)終極目標而確立的十年改革目標是：建立法治的市場經(jīng)濟及其相應(yīng)的開明的威權(quán)體制。
 
　　在改革的目標（大方向）確立以后，就可以從價值論或各種方法論角度，多層面多維度地設(shè)計改革的路線圖，以指導改革的實踐。
 
　　未來的改革并非以往的改革，其風險和難度巨大而不能低估，要做好充分的組織準備和謀劃。
 
　　首先，為了確保改革的秩序不被自身改革所顛覆，阻止改革一時失利或失策引發(fā)的動亂和暴力革命，必須要加強黨對改革的領(lǐng)導，重塑和強化中央的權(quán)威，令行禁止，確保改革成功。
 
　　第二，建立改革的組織機構(gòu)。未來的改革需要有一個超越部門和地區(qū)利益之上的、能夠統(tǒng)攬改革全局的機構(gòu)。建議：設(shè)立獨立的機構(gòu)——國家改革委員會，直接隸屬中央政治局或政治局常委會，中央主要領(lǐng)導人兼任委員會主任，成員由各部委領(lǐng)導、重要咨詢機構(gòu)專家組成；下設(shè)職能機構(gòu)，由專職人員組成。其主要職能有四項：決策咨詢、指導、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。
 
　　第三，要有措施。如重塑黨和政府的公信力，掌控或引導改革的輿論，強化改革的激勵機制，把握改革的策略等等。
 
　　第四，要有時間步驟。用十年的時間完成全部經(jīng)濟領(lǐng)域的改革；完成大部分社會領(lǐng)域的改革；完成部分政治領(lǐng)域的改革。為實現(xiàn)改革的終極目標——建立中國特色社會主義體制打下良好的基礎(chǔ)；為進入高收入國家之列，全面實現(xiàn)小康社會提供制度保障。
 
　　危機與改革：未來十年的挑戰(zhàn)與選擇
 
　　未來十年即2012年至2022年，是中華民族復興史上最寶貴、最關(guān)鍵的十年。面對全球經(jīng)濟政治變局以及金融危機，中國經(jīng)濟如何發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)乃至政治結(jié)構(gòu)如何演變，如何適應(yīng)未來的發(fā)展而主動地、自上而下地“重啟改革”？中國社會是否會因改革或不改革而失控，演變?yōu)樯鐣�動蕩或暴力“革命”？這是海內(nèi)外普遍關(guān)心和憂慮的問題。
 
　　各種跡象表明，中國又一次走到歷史的轉(zhuǎn)折關(guān)頭或十字路口，一個時代正在結(jié)束，另一個時代正在開始。未來十年雖不會停頓，但向上還是向下，向前還是向后，充滿著變數(shù)或不確定性。學界都在講“拉美陷阱”、“中等收入陷阱”、“體制陷阱”抑或是其他什么陷阱，就是這個意思。中國面臨“驚險一跳”，這是無論如何不能躲過或回避的。
 
　　中國已成為世界第二大經(jīng)濟體，已從貧窮的低收入國家轉(zhuǎn)為初步小康的中等收入國家，但面臨需要解決的眾多問題同樣“舉世矚目”。中國當前的“現(xiàn)代化”只是10%左右人口即主要聚集在沿海地區(qū)或內(nèi)地的中心城市1億多人的現(xiàn)代化，80%以上的人口即10多億人尚未進入現(xiàn)代化的行列。這不僅表明中國現(xiàn)代化的畸形推進，也預示著發(fā)展的空間無比巨大，尚未開發(fā)或開發(fā)不夠的統(tǒng)一的10億人口的大市場蘊藏著無限的商機或潛能。
 
　　從經(jīng)濟發(fā)展的常態(tài)看，中國尚處于工業(yè)化中后期階段，城市化尚在進行中，人均收入僅4000美元且正處于向人均12000美元高收入國家上升的時期，理應(yīng)還有10-20年的快速發(fā)展期，GDP保持7%左右的年均增長率應(yīng)當不成問題。但問題恰恰在于中國經(jīng)濟發(fā)展的“非常態(tài)”。表面與東亞模式相似的中國經(jīng)濟增長模式有著內(nèi)在的缺陷，如它的內(nèi)需不足和過度的對外依存度，它的成本外化、過度透支未來的廉價競爭策略以及相應(yīng)的創(chuàng)新缺乏，它的“三高一低”即高投入、高消耗、高污染、低產(chǎn)出等等，都很難使它的增長勢頭能維持到工業(yè)化后期和高收入增長階段。中國經(jīng)濟社會發(fā)展的非常態(tài)，既遠離了歐美模式，也偏離了東亞模式，有著非常復雜的成因，其中最重要的因素是與它相適應(yīng)的非均衡改革所產(chǎn)生的權(quán)力與市場混合的集權(quán)體制。
 
　　（一） 中國式經(jīng)濟增長模式已走向盡頭
 
　　這里使用“中國式經(jīng)濟增長模式”概念是特指中國獨有的經(jīng)濟增長形態(tài)，并用此概括其特征以及與其他增長形態(tài)的異同，不作為穩(wěn)定的范式來理解，亦不涉及模式之爭。
 
　　中國經(jīng)濟的高速增長與它獨特的增長模式是密不可分的，也是由其體制支撐的。成也蕭何，敗也蕭何，中國經(jīng)濟增長模式的盛衰也將帶來經(jīng)濟社會的繁榮和潰敗。
 
　　我們之所推測中國經(jīng)濟增長模式在未來十年內(nèi)甚至在兩至三年內(nèi)會走到盡頭，是基于對其“高投入低產(chǎn)出”模式的不可持續(xù)性的認識，也是基于對支撐其運行的體制不可持續(xù)性的判斷。
 
　　在現(xiàn)行體制下，中國經(jīng)濟增長有兩條相互關(guān)聯(lián)的主線，一條是以對外貿(mào)易和引進外資帶動的出口導向型經(jīng)濟。它與中國的工業(yè)化和全球化背景連在一起。中國經(jīng)濟參與全球化分工，是由跨國公司主導的。依靠中國地方政府之間的競爭，以整合各種廉價資源而取得競爭優(yōu)勢，這是中國成為“世界工廠”的主要原因。中國產(chǎn)品的廉價不僅得益于勞動力便宜，還受惠于環(huán)保費用、土地資源和稅收的減免以及低廉利息等等。依靠政府通過權(quán)力整合廉價資源而獲取優(yōu)勢，這在民主國家甚至在新興國家都是難以想象的，只有中國這樣的集權(quán)大國才能做到。出口導向經(jīng)濟的流程如下：
 
　　中國各級政府整合各種廉價資源的區(qū)域競爭 ——> 市場制造廉價產(chǎn)品 ——> 出口盈余（減進口即順差）——> 強制結(jié)匯——> 增發(fā)貨幣——>再出口和輸出資本（購買歐美債券）
 
　　中國經(jīng)濟增長的另一條主線是與城市化相聯(lián)系的，俗稱“房車路”和“鐵公基”的大規(guī)模開發(fā)建設(shè)，即房地產(chǎn)、城市基礎(chǔ)設(shè)施及相關(guān)上游產(chǎn)業(yè)（資源開采、原材料等）的投資和生產(chǎn)。這是由中國各級政府主導的，其中涉及大量的公共領(lǐng)域和壟斷領(lǐng)域的供給和需求，政府既是市場生產(chǎn)的組織者、消費者，也是市場規(guī)則的制定者和監(jiān)管者。其流程如下：
 
　　中國各級政府之間的壟斷性競爭——> 房地產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施及相關(guān)產(chǎn)業(yè)投資——>國際大宗商品價格和資產(chǎn)價格膨脹——>消費品價格膨脹——>更高的投入
 
　　兩個流程的區(qū)別在于前者的產(chǎn)品市場主要在國外，多受世界市場的影響，后者的市場主要在國內(nèi)，可以自我循環(huán)，但必須有資源的漲價升值和更多的資本投入，這個流程才能維持下去。看似巧合的是，正是第一個流程創(chuàng)造的流動性過剩，雙順差帶來了巨額外匯占款和貨幣超發(fā)（M2已達到80萬億元，絕對量和與GDP之比都超過美國），啟動和支撐了第二個流程的運轉(zhuǎn)，即給第二個流程提供了必需的廉價而又富余的貨幣。巨大而又廉價的貨幣與資源的資本化結(jié)合起來，共同創(chuàng)造了GDP高速增長的神話。將兩個流程對接起來，圖示如下：
 
　　中國各級政府整合各種廉價資源的競爭 ——> 市場制造廉價產(chǎn)品 ——> 出口盈余（順差）——> 強制結(jié)匯（購買美元）——> 增發(fā)人民幣 ——> 銀行貨款增加 ——> 中國各級政府主導的基礎(chǔ)設(shè)施及相關(guān)產(chǎn)業(yè)更大的投入 ——> 大宗商品和資產(chǎn)價格膨脹 ——> 消費品價格膨脹——> 更高的投入——>再循環(huán)
 
　　其中的關(guān)鍵點（必要條件）是投資和貿(mào)易的雙順差及外匯占款帶來的貨幣膨脹。而“雙順差”又是以世界經(jīng)濟尤其是歐美市場繁榮為前提的，這是一個典型的“外部依賴型”結(jié)構(gòu)，外部市場需求的變動和新的競爭者進入都會極大地影響或中斷這個循環(huán)。比如世界經(jīng)濟復蘇步伐放緩，該流程就可能出問題。如果在不遠的將來，順差減少進而外匯儲備減少，加上其他因素，資金外流，甚至流動性逆轉(zhuǎn)，通脹很可能變通縮。該流程最大的缺陷是平面循環(huán)流程，而不是螺旋上升的創(chuàng)新流程，由于總是處于國際產(chǎn)業(yè)的低端狀態(tài)，生產(chǎn)效率低，剩余外溢，其代價必然是資產(chǎn)膨脹和通貨膨脹。資產(chǎn)膨脹的泡沫總會破滅的。在未來幾年之內(nèi)，中國會飽受資產(chǎn)尤其是房地產(chǎn)泡沫破滅之苦，并處于兩難窘境。此外，地方政府的融資平臺也是定時炸彈，過多過濫的“鐵公基”將隨時出現(xiàn)支付危機。有證據(jù)表明，中國地方政府債務(wù)遠超過其公開的10萬億元，而且還在增多。此外，剝奪農(nóng)民工利益的“低福利、低收入”的強權(quán)整合不可能持續(xù)，中國政府不可能長期像過去那樣用行政權(quán)力整合各種廉價資源。人口紅利的消失，勞動力總供給趨向減少，勞動力成本的大幅增加，土地成本和房租的增加，環(huán)保、社保等外部成本的增加，資本利息的上漲等等都是不可避免的，都會使中國出口產(chǎn)品不再“廉價”而失去競爭力。這又反過來改變資本的流向，更多資本趨向投機而從實體性產(chǎn)業(yè)流向虛擬產(chǎn)業(yè)或者流向境外，從而加速模式的終結(jié)。
 
　　有人預言未來五年左右，世界經(jīng)濟結(jié)構(gòu)將重新平衡，美國經(jīng)濟將再度復蘇而繁榮，美元將走強，金融資本和產(chǎn)業(yè)資本會回流美國，中國的順差轉(zhuǎn)為逆差會發(fā)生，人民幣匯率從升值轉(zhuǎn)為貶值。中國經(jīng)濟增長的動力會衰竭，外資出逃、熱錢外流、銀行擠兌、房地產(chǎn)崩潰，大規(guī)模的企業(yè)破產(chǎn)、產(chǎn)能嚴重過剩、金融危機和地方政府債務(wù)危機很可能會出現(xiàn)。
 
　　所幸的是，深化改革，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，調(diào)整結(jié)構(gòu)，抑制或消除房地產(chǎn)泡沫，促使經(jīng)濟軟著陸，已成為朝野共識。
 
　　（二） 現(xiàn)行體制無力支撐中國進入高收入階段
 
　　1．體制的扭曲及其效應(yīng)
 
　　中國現(xiàn)有的體制支撐了中國經(jīng)濟增長的模式及其高速增長，并將中國從低收入階段帶入中等收入階段，但很難支撐中國經(jīng)濟順利進入高收入階段，這是因為它在促進中國經(jīng)濟高速增長的同時，并沒有像同階段的韓國、中國臺灣等東亞國家和地區(qū)那樣縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、個人之間的收入差距，擴大中等收入階層，提升它的內(nèi)需張力、自主創(chuàng)新的能力、產(chǎn)業(yè)的高級化、服務(wù)業(yè)的拓展、市場經(jīng)濟的法治程度、政府的公信力、社會的誠信度等等。這就使中國經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型和邁入高等收入階段的路程更為艱難。中國特有的權(quán)力與市場、商業(yè)與政治的混合體制，是改革的畸形化帶來的。由于改革的畸形化，我們的體制的組織結(jié)構(gòu)和制度規(guī)則都帶有傳統(tǒng)和現(xiàn)代的雙重特征，就像一把雙刃劍，在推動現(xiàn)階段中國經(jīng)濟增長的同時，又成為下一階段經(jīng)濟增長的障礙。
 
　　不論從經(jīng)驗還是從邏輯看，高收入階段的經(jīng)濟特征是市場分工的深化和多樣化以及不斷地創(chuàng)新，它需要法治的分權(quán)型體制的支撐。這與我們現(xiàn)行的“權(quán)力與市場”混合的集權(quán)型體制是相悖的。
 
　　高收入階段的經(jīng)濟在本質(zhì)上是現(xiàn)代性經(jīng)濟，它與現(xiàn)代性的體制相輔相成。標準的現(xiàn)代性的體制與傳統(tǒng)體制的區(qū)別在于：前者組織的高度分化即社會的分工和分權(quán)程度以及結(jié)構(gòu)的復雜程度高于后者；前者制度規(guī)則的明晰性、程序性、平等性、合法性亦高于后者。中國現(xiàn)有體制不論在組織結(jié)構(gòu)上還是制度規(guī)則上，都介于傳統(tǒng)和現(xiàn)代兩者之間，在許多方面甚至是兩者的混合。它既不是傳統(tǒng)的專制集權(quán)的指令型經(jīng)濟體制，也不能用民主法治的市場經(jīng)濟體制來解釋。它是20世紀90年代以來單兵突進的市場化改革的產(chǎn)物。它雖然突破了30年前的政治、經(jīng)濟、社會“三合一”的體制，但它的突破仍是非常有限的，其組織結(jié)構(gòu)的分化程度仍處于“低分化”狀態(tài)。政府組織（廣義的政府，包括黨組織）、企業(yè)組織和社會組織的分化程度不夠且發(fā)育不全，三者的邊界不清，獨立性不足，企業(yè)組織和社會組織存在不同程度的對政府組織的依附，即便是民營企業(yè)和“民非”組織亦是如此。每一種組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)的分化也不夠，比如廣義政府中的黨政如何分離，黨組織與行政、立法、司法組織及職能的邊界如何劃分等等都是有問題的。在制度規(guī)則層面，也存在同樣的問題，主要表現(xiàn)在政治權(quán)力和經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)界定不清，比如國有資產(chǎn)、農(nóng)村土地集體資產(chǎn)界定是很不清晰的；再如政府權(quán)力和公民權(quán)利，行政、立法、司法部門之間的權(quán)力同樣是界定不清的。此外，理論上的規(guī)則與實際運行的規(guī)則相脫節(jié)或相悖，某些改革與現(xiàn)行法律相抵觸，潛規(guī)則與顯規(guī)則并行不悖等等。
 
　　政治權(quán)力和經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)的界定不清，雖有利于中央和地方通過政權(quán)形式整合資源，集中力量辦大事，但卻帶來了經(jīng)濟的封建化的傾向，形成各種壟斷性的土圍子經(jīng)濟或統(tǒng)制經(jīng)濟特殊的既得利益集團，這就是被人們形象化地稱為地方政府控制的“諸侯經(jīng)濟”，部門控制的“王爺經(jīng)濟”，大國企控制的“壟斷經(jīng)濟”等等。各種大土圍子套小土圍子，層層分封，既是地區(qū)、行業(yè)和產(chǎn)業(yè)之間的收入差距拉大及分配不公的源泉，又主導和控制了市場競爭的方向。如果可以比喻的話，有些類似日本的“財團經(jīng)濟”和西方市場的“寡頭經(jīng)濟”。不同的是，西方的“財團經(jīng)濟”和“寡頭經(jīng)濟”出于市場競爭之手，我們的統(tǒng)制經(jīng)濟則出自于政府競爭之手。“政府之手”的體制優(yōu)勢在于：一是通過行政手段，舉國之力、舉省之力、舉市之力，集中力量辦大事；二是地方政府之間的競爭“統(tǒng)領(lǐng)”或主導的市場競爭，啟動和促進了中國經(jīng)濟初中期階段的開放開發(fā)；三是政府兜底帶來投資最大化，占GDP比重40%的年均投資率，促進了中國經(jīng)濟的高速增長；四是通過行政整合廉價資源，形成對外的廉價競爭優(yōu)勢等等。但是，促進經(jīng)濟發(fā)展的政府之手的另一面是“掠奪之手”或不講市場規(guī)則的“干預之手”，也留下了經(jīng)濟、社會和政治等三個層面的負面問題或后果。在經(jīng)濟層面，是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的失衡、經(jīng)濟秩序的失序，經(jīng)濟的公平性受損，短期投機行為無處不在，“賭博經(jīng)濟”越演越烈，假冒偽劣盛行，實體經(jīng)濟和創(chuàng)新型經(jīng)濟受阻，財產(chǎn)和收入的兩極分化，中等收入階層難以生長，市場競爭扭曲或無規(guī)則化等等。在社會層面，社會結(jié)構(gòu)的失衡，NGO（社會組織）的扭曲和缺失，科技、教育和人力資本的低質(zhì)化，道德、信用等社會資本的異化，腐敗尋租的全民化，文化的痞子化，社會的碎片化，群體沖突的暴力化等等。在政治層面則是傳統(tǒng)的官場政治及規(guī)則的復歸，吏治腐敗、“令行禁止”失靈，黨的公信力嚴重受損，官民矛盾或沖突一觸即發(fā)，治理危機的隱患揮之不去等等。
 
　　2．現(xiàn)行體制與經(jīng)濟發(fā)展的高級化難以相容
 
　　如果說權(quán)力與市場混合型的集權(quán)體制與初中級階段的經(jīng)濟社會發(fā)展是相容的話，那么，它不可能適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展結(jié)構(gòu)的高級化，而且將日益成為發(fā)展的障礙。主要表現(xiàn)在以下幾個方面。
 
　　（1）產(chǎn)權(quán)不清的收斂的集權(quán)體制很難與擴張的市場經(jīng)濟以及市場分工和分權(quán)的進一步深化相容。推動技術(shù)創(chuàng)新需要有一套健全的知識產(chǎn)權(quán)制度，現(xiàn)有的體制更有利于各種山寨版的泛濫，而不利于知識和技術(shù)創(chuàng)新。此外，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)的高級化需要現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的支撐，但至今尚不明晰、互相矛盾的名為社會所有，實為少數(shù)內(nèi)部人控制的國有產(chǎn)權(quán)制度都會扭曲要素市場的分配，造成壟斷，阻礙產(chǎn)業(yè)的升級換代和經(jīng)濟的高級化。
 
　　（2）政府兜底的體制與市場出清的不相容。如果政府兜底（即由政府承擔所有損失），企業(yè)就會包贏不包輸，其投資就不可能產(chǎn)生有責任的硬約束，市場就無法出清，也就不可能有生產(chǎn)經(jīng)營上的優(yōu)勝劣汰和技術(shù)進步以及“創(chuàng)造性的毀滅”，整體經(jīng)濟不僅不能高級化，而且潛伏著系統(tǒng)性危機。
 
　　（3）與法治的市場經(jīng)濟不相容。市場經(jīng)濟在本質(zhì)上是法治的經(jīng)濟，任何參與者——不論是企業(yè)還是政府都應(yīng)在法律面前平等，遵守規(guī)則。不守規(guī)則不擇手段的“自由競爭”會阻礙市場經(jīng)濟的高級化。歷史上的中國市場經(jīng)濟萌芽早于歐洲，但始終不能像后來的歐洲一樣，成長為推動工業(yè)化的現(xiàn)代市場經(jīng)濟，其主要原因就是缺乏法治的平等交易規(guī)則。
 
　　(4)與全球經(jīng)濟社會發(fā)展的趨勢不相容。建立在政治和經(jīng)濟分離基礎(chǔ)上的經(jīng)濟市場化、政治民主化、社會法治化是大勢所趨，“權(quán)力與市場混合”的集權(quán)體制很難界定政府之手與市場之手的功能和界限，政府越位、缺位、錯位是體制性的。
 
　　3．現(xiàn)有體制難以滿足人們?nèi)諠u強烈的合法性要求
 
　　所謂合法性也就是正當性。我們現(xiàn)有的體制的合法性首先來源于“打江山坐江山”的傳統(tǒng)，其次是經(jīng)濟增長和收入的增加，而不是基于對人的社會權(quán)利的認同，這就出現(xiàn)經(jīng)濟權(quán)利和政治權(quán)力兩個層面的合法性需要解決。當老一輩革命家健在的時候，即便采取不認同個人權(quán)利的家長制方式統(tǒng)治，也沒有什么問題，但隨著老一輩革命家的逝去以及經(jīng)濟的市場化，民生和民權(quán)的權(quán)利訴求自然就會突顯，這就帶來如下的“合法性”問題。
 
　　（1）產(chǎn)權(quán)及形態(tài)的合法性問題。人是自己的權(quán)利主體。最基本的權(quán)利就是經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)和政治權(quán)力。產(chǎn)權(quán)具有排他性，屬于私權(quán)領(lǐng)域，國家應(yīng)當盡量發(fā)展私人或民營經(jīng)濟，給予人們創(chuàng)造財富滿足自己各種需要的自由。即便是公有經(jīng)濟的國有產(chǎn)權(quán)的最終所有權(quán)也是屬于自然人（全體人民），它的存在形式顯然也有一個合法性即正當性問題。人們對國企產(chǎn)權(quán)、公共土地、財政支出等公共產(chǎn)權(quán)使用最大的不滿就是公權(quán)私用。這也是最大的分配不公。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，人們會越來越要求改變現(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)制度安排，要求維護公有和私有財產(chǎn)，防止政府官員對公有和私有財產(chǎn)的侵犯，要求政府行使公共資源產(chǎn)權(quán)的正當性和合理性，要求參與公共決策等等。而現(xiàn)有體制無力解決此類問題。
 
　　（2）政治權(quán)力的合法性問題。政治權(quán)力主要包括治權(quán)（立法權(quán)和行政權(quán)）與司法權(quán)（審判權(quán)），其合法性來源于社會（全體成員）對行使者的認同。西方的觀念是主權(quán)在民，社會全體成員是主權(quán)者，人民將權(quán)力授予議會及政府。中國的傳統(tǒng)觀念是“打江山坐江山”和“君權(quán)天授”。我們在理論上也講“主權(quán)在民”，毛澤東也說過，我們的權(quán)力是人民給予的。但實際通行的是“主權(quán)在黨”。這就帶來了理論上的合法性和實際通行的合法性的矛盾以及思想混亂，抬高了人們對權(quán)利的預期。如果就“權(quán)力”行使的原始激勵機制而言，帶有家族色彩的皇權(quán)的激勵最大，在相同的條件下最負責任；帶有流動性色彩的群體性和團體性權(quán)力的激勵機制較差，因為團體成員會變換，相比固定世襲的皇權(quán)，激勵和責任機制相對較弱。如果從權(quán)力行使的“穩(wěn)定性”來看，皇權(quán)和任何壟斷性團體的權(quán)力都是不穩(wěn)定性權(quán)力，它會受到其他群體的挑戰(zhàn)，它要用政績來證明自己的正當性。主權(quán)在民則不需要證明自己，它將“主權(quán)”授予團體和個人共同行使而具有天然的穩(wěn)定性，即使是政府更迭也不會引起社會的混亂。我們黨代表人民“打江山坐江山”，其治理的合法性源于對國家和人民的責任和承諾，比如實現(xiàn)現(xiàn)代化和共同富裕等等。在當下，沒有任何一種力量能取代中共，但隨著打江山的老一輩革命家的逝去，人們對繼任者政績的要求和期望就會越來越高，解決民生和民權(quán)的需求就會越來越強烈。而現(xiàn)行體制難以滿足這些訴求。改革就成為執(zhí)政者的合法性的主要來源。因此，加快改革現(xiàn)有的體制，建立現(xiàn)代性的體制，提高和改善黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導能力，既是中國經(jīng)濟走向高收入階段的必要條件。又是中國人民走向共同富裕的必由之路。
 
　　（三） 潛伏著的危機
 
　　綜上所述，我們現(xiàn)有的集權(quán)體制及其相應(yīng)的市場化改革雖然推動了中國經(jīng)濟的高速增長，但是以權(quán)力的市場化和壟斷資源的資本化為媒介的市場化導致了政府的公司化和逐利行為，偏離了法治的市場經(jīng)濟軌道，與經(jīng)濟發(fā)展尤其是向經(jīng)濟高級階段發(fā)展的不兼容性日益凸顯，社會矛盾和沖突隨處可見。因此，中國經(jīng)濟增長模式本身潛伏著危機。2011年以來有關(guān)中國在未來若干年內(nèi)將出現(xiàn)資產(chǎn)泡沫破滅或爆發(fā)危機的預言漸漸多了起來。
 
　　不論危機是否因經(jīng)濟原因而生或何時爆發(fā)，危機總是起于青萍之末，由問題引發(fā)的。現(xiàn)在的問題多多，犬牙交錯，民生和民權(quán)的呼聲高漲，社會不滿情緒在增加，社會群體性沖突事件不斷發(fā)生，失地者、失業(yè)者和失意者不斷增多，并通過互聯(lián)網(wǎng)集結(jié)和傳播。如若處理不當都會導致對抗和惡化，演變?yōu)閷ΜF(xiàn)政權(quán)的威脅和挑戰(zhàn)，甚至出現(xiàn)連鎖反應(yīng)，引發(fā)社會動亂或暴力革命。如果中國未來發(fā)生革命，那絕非天鵝絨式的革命，與蘇東國家和中東國家的政治革命截然不同，絕不僅限于政治，而是劍指財產(chǎn)領(lǐng)域，這是近期大量富人“勝利大逃亡”或移民西方國家的一個原因。多年積累或留給未來的許多問題，如分配不公問題、吏治腐敗問題、農(nóng)民問題、土地問題、拆遷問題、食品安全問題、環(huán)保問題、宗教問題、民族問題等等一般都難以單獨演變?yōu)槲�機，但如果集中爆發(fā)或處理不當產(chǎn)生連鎖反應(yīng)就很難說了，因為中國許多問題都是相互關(guān)聯(lián)相互影響的。更為重要的是，非民主法治的“政治生態(tài)”是一種正反饋系統(tǒng)，其調(diào)節(jié)機制的放大和縮小都是相互加速的，如同雪崩及多米諾骨牌倒塌一樣。令人擔憂的是，我們一些潛伏著的“豆腐渣工程”能否經(jīng)得起越來越頻繁的自然災(zāi)害。有人預言，一些大型水庫、核電站、高鐵將是引爆社會危機的“定時炸彈”。
 
　　應(yīng)當看到，中國是一個“兩極”社會，沒有相對獨立的第三組織，即便有，也不能承擔居中協(xié)調(diào)和緩沖作用，任何個人之間和群體之間發(fā)生的問題和沖突都會指向政府，而政府處理不當都會激化“官民矛盾”而轉(zhuǎn)為統(tǒng)治的合法性危機。這在西方國家是不多見的。政府及其高官對重大突發(fā)事件的惡果承擔責任，是憲政法治國家的慣例或制度。此外，權(quán)利和責任分享的制度，讓第三部門和社會各群體在分享權(quán)利的同時，也分擔了責任。而在國家集權(quán)體制下，沒有社會分權(quán)和分責，而是政府包辦和主導，矛頭指向政府是難以避免的。因此，在未來的數(shù)年內(nèi)，過去遺留下來的各種民生問題會演化成民權(quán)問題，社會各種抗爭和抗議活動還會此起彼伏，各級政府應(yīng)當理性地對待，學會在民主與法治的軌道上處理問題。我們有理由相信，只要善于處理，經(jīng)濟繼續(xù)發(fā)展，財政不出問題，這些問題甚至危機都是可以化解的，“胡蘿卜加大棒”在短期內(nèi)還是奏效的。
 
　　但是，“出來混，總是要還的”，通過資產(chǎn)膨脹、成本外化、透支未來發(fā)展經(jīng)濟是要加倍受罰的。我們更需要的是從制度改革的層面上解決問題，惟其如此，才能長治久安。
 
　　雖然過去遺留積累的問題已積重難返，將來的新問題又不斷涌現(xiàn)，民生問題和民權(quán)問題相互糾結(jié)，今后數(shù)年內(nèi)經(jīng)濟增速放緩和財政支出膨脹如同雪上加霜，但是否引發(fā)危機現(xiàn)在只是一個假說。實際上人們對現(xiàn)有的問題是否演化為危機，持有不同看法。體制內(nèi)主流看法是十年內(nèi)不會爆發(fā)危機而持樂觀態(tài)度。體制外的人士并不樂觀。危機在潛伏著卻是多數(shù)人認同的。
 
　　（四） 應(yīng)對潛在危機的策略
 
　　1．改良策略
 
　　這里說的改良策略是指對現(xiàn)有的體制不做大手術(shù)，只作修修補補和小改小革，即只搞“用”的改革，不搞“體”和“制”的改革，維持現(xiàn)行體制不變。基本策略是，有漏補漏，有洞補洞，有亂治亂，頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，重在方法和手段的改進。總的原則是以傳統(tǒng)政治價值為體，以現(xiàn)代技術(shù)價值為用，或者說以傳統(tǒng)統(tǒng)治（方法）為主，以現(xiàn)代技術(shù)工具為輔，維持現(xiàn)有體制和利益格局不變。以不變應(yīng)萬變。在制度基礎(chǔ)不變的前提下適當調(diào)整體制的結(jié)構(gòu)和數(shù)量，側(cè)重于體制的技術(shù)性改進。主要做法，一是繼續(xù)推進經(jīng)濟領(lǐng)域里的專業(yè)化和精細化改革，如對稅種和稅率的調(diào)整，金融品種及工具的新增，監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置的調(diào)整等等。二是強化體制內(nèi)的組織作用，用黨的基層組織覆蓋社會每一領(lǐng)域、每一個基層和每一個單位，大力發(fā)展黨員，以數(shù)量換質(zhì)量（現(xiàn)黨員已占人口總數(shù)6.2%），使黨成為“全民黨”。三是加強政治體制的技術(shù)性改進，改機制不改體制。在決策機制上而不是在制度上改進決策的民主化和科學化，強調(diào)“從群眾中來，到群眾中去”，從技術(shù)上改進“民主集中制”的決策機制。四是樹立親民形象。從情緒上緩和社會矛盾，各級領(lǐng)導的“訪貧問苦”，春節(jié)、國慶等節(jié)日組織“送溫暖”到弱勢群體等等。五是加強和改進對社會的控制，對社會活動及團體進行嚴格的管制，利用互聯(lián)網(wǎng)和新聞發(fā)布會引導輿論，通過“打招呼”的方式以內(nèi)部紀律約束媒體負責人而管制輿論，強化公安和國安的政治管控能力，控制異見者，對其活動堅決取締，建立應(yīng)急系統(tǒng)處理突發(fā)事件，實行“社會安全”（一把手）問責制，強化對官員的“守土有責”的約束等等。六是改進黨內(nèi)監(jiān)督和懲治手段（方法），通過運動式反腐打黑，防止腐敗的惡化和蔓延。七是兩手都要硬，對危害安全的群體性對抗事件，絕不姑息，繼續(xù)沿用階級斗爭模式，對“三種”敵對勢力絕不手軟，堅決鎮(zhèn)壓和取締等等。
 
　　采取上述策略，如果是作為權(quán)宜之計尚可理解，在短期內(nèi)也是有效的，但作為長期的策略則是值得商榷的。因為其策略只是將矛盾掩蓋和后移，難以保證社會的長治久安，甚至會適得其反。歷史上，常有因修補式的改良而錯過體制改革的時機，因為許多改良手段與改革方向是背道而馳的。它在體制改革上的不作為和高壓政策往往會促使矛盾集中爆發(fā)并引發(fā)危機或反彈式的暴力革命。
 
　　2．被動改革策略
 
　　這里的被動改革，是指在“改良維穩(wěn)策略”失效以后的被迫改革。被動改革往往會被某些社會群體以及利益集團牽著鼻子走，喪失改革的時機和改革的主動權(quán)。搞被動改革也許比不改革更危險。其原因有三：一是抗爭來的政府放權(quán)讓利，民眾并不領(lǐng)情，反而得隴望蜀，吊高胃口，抬高籌碼而激化矛盾。二是失去良機的改革往往會適得其反，早已惡化了的社會情緒不容改革有序地進行。三是示范效應(yīng)及連鎖反應(yīng)，長期被壓抑的弱勢群體的訴求可能像火山一樣爆發(fā)，處理不好，很有可能出現(xiàn)“多米諾骨牌效應(yīng)”而引發(fā)暴力沖突或革命。歷史上，被動被迫改革引發(fā)危機是有先例的，如晚清政府。
 
　　3．主動改革策略
 
　　這里說的主動改革策略，是指政府主動地、自上而下地、有計劃有步驟地推進改革。其基調(diào)是將短效的改良策略和長效的體制改革策略結(jié)合起來，在治本的基礎(chǔ)上治標，在治標的過程中推進治本。在問題沒有激化之前事先改革，消除隱患，在問題爆發(fā)以后，因勢利導，順勢推進改革。其基本思路是，圍繞全面小康或進入高收入國家的戰(zhàn)略目標，在工業(yè)化和城市化過程中，有序地推進經(jīng)濟、政治、社會三位一體的整體改革，推進社會主義市場經(jīng)濟和國家的民主法治建設(shè)，將改革落實在經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定及進步上，在發(fā)展和穩(wěn)定的基礎(chǔ)上求變革，從而將發(fā)展和改革有機地結(jié)合起來，用10年時間實現(xiàn)經(jīng)濟全面轉(zhuǎn)軌和社會的部分轉(zhuǎn)型。
 
　　未來十年也許是主動改革的最后時機。我們應(yīng)當珍惜這最后的機會。如果不抓住這最后的改革機遇就很難克服“體制陷阱”，躍過拉美式“中等收入陷阱”或“印尼陷阱”，甚至會出現(xiàn)更為嚴重的局面。這絕非危言聳聽。當然，改革也是充滿風險的，但若與不改革相比，不改革的風險更大，兩害相權(quán)取其輕。
 
　　中國的改革在實質(zhì)上是放權(quán)和分權(quán)，也就是泛權(quán)化和權(quán)利的分享及多元化，這很容易引起地區(qū)、族群、階層及利益集團的離心化和分裂傾向。這就需要有一個超越各個地區(qū)、群體和階層利益之上的“平衡力量和機制”，需要一個強有力的、有權(quán)威的、有理想的中央核心領(lǐng)導層來維護改革有序漸進地進行。比如，重塑共產(chǎn)黨人的理想主義，以有效的中央權(quán)威和鐵腕壓制離心的利益集團的反抗，以協(xié)商式的贖買和交換來化解改革的阻力，以理性和理想來凝聚改革的共識，以和合共生的包容將個人、集團、群體、階層等各種利益引導到改革的軌道上來。
 
　　體制改革的目標及路線圖
 
　　主動應(yīng)對經(jīng)濟社會發(fā)展中的問題和矛盾，不失時機地推動各項改革應(yīng)是我們在轉(zhuǎn)折時期的首選。
 
　　主動推進改革顯然不能再摸著石頭過河，應(yīng)當有改革的頂層設(shè)計。“必須以更大決心和勇氣全面推進各項領(lǐng)域改革”，“更加重視改革頂層設(shè)計和總體規(guī)劃”已寫進了黨的“十二五”規(guī)劃的建議。不論如何定義改革頂層設(shè)計，它的實質(zhì)就是要有目標有方向有路線圖。沒有目標就沒有方向，沒有方向就沒有路線圖，沒有路線圖就沒有“總體規(guī)劃”及可操作的改革方案。
 
　　可以認為，我們在一些改革和發(fā)展政策上的前后矛盾、左右搖擺和首尾不一致，其中一個重要原因就是缺乏全黨全民共識的改革目標。也許有人不認同改革目標的重要性，認為有發(fā)展的目標就夠了。他們認為改革不過是實現(xiàn)發(fā)展目標的眾多手段和措施之一。自從2003年體改辦撤銷之后，改革整體目標的研究就再也沒有正式納入政府的視野或議事日程。應(yīng)當說，通過改革實現(xiàn)的新體制不完全是手段或工具，不能完全從功利主義理解，它與經(jīng)濟社會發(fā)展目標一道構(gòu)成我們所追求的目標體系，構(gòu)成我們生活價值中的組成部分。因此，發(fā)展目標本身就應(yīng)包含自由、平等、民主、法治等體制性因素。按照馬克思的邏輯，新體制既是實現(xiàn)人的解放的工具，也是人的解放本身蘊含的價值體現(xiàn)。當然，也可視為韋伯的工具理性和價值理性的統(tǒng)一。
 
　　（一） 關(guān)于體制改革目標的制定問題
 
　　在未來10年、20年、30年究竟建設(shè)一個什么樣的體制，才能使我們跨過“中等收入陷阱”而進入發(fā)達國家之列？才能使我們的社會“長治久安”？鄧小平提出了建設(shè)有中國特色的社會主義實際上回答了這個問題。但是，什么叫有中國特色的社會主義？套用馬克思主義的概念（范式），中國特色社會主義顯然不能單純指生產(chǎn)力，它應(yīng)包括生產(chǎn)方式及其生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑。按照我們的理解，中國特色社會主義及其體制，應(yīng)當是法治的市場經(jīng)濟體制、民主憲政體制、社會主義的倫理價值及其公共產(chǎn)品分配體制與中國傳統(tǒng)中的優(yōu)秀文化的“組合”。用一個公式表達，中國特色社會主義體制=（市場經(jīng)濟體制+民主憲政的政治體制+社會主義價值）×中國特色文化。
 
　　為什么要將社會主義價值與市場經(jīng)濟、民主法治、中國特色聯(lián)系在一起？這五種成分的組合是否能行？眾所周知，市場經(jīng)濟及民主的代議制都是有缺陷的，它需要社會主義的價值及其公共品的分配制度給予校正和補充，反過來說，社會主義價值的實現(xiàn)也必須建立在市場經(jīng)濟和民主法治之上，而不是建立在指令或非指令的自給經(jīng)濟及其專制之上。此外，社會主義的市場經(jīng)濟、民主和法治建設(shè)不能脫離中國實際，應(yīng)繼承中國傳統(tǒng)的優(yōu)秀成分，而具有中國特色，因此它們是互補共生的。
 
　　小平同志不止一次提到要用50年時間來實現(xiàn)中國特色社會主義體制，比如在20世紀80年代末期，他在接見美國客人時說過，中國要用50年時間才能實現(xiàn)普選制，也就是2040年前后。如果從中國最后一個專制皇朝開始解體（1840年的鴉片戰(zhàn)爭）算起，到2040年正好200年，恰巧符合中國200年的周期律。因此也可以將30多年改革開放視為中國人民從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的千年變局、百年復興的偉大變革的繼續(xù)。再用30年也就是2040年，中國人民將在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下實現(xiàn)全面的現(xiàn)代化——“器物”的現(xiàn)代化、制度的現(xiàn)代化和價值的現(xiàn)代化。這應(yīng)視為體制改革的最終目標。到那個時候，體制改革才算真正結(jié)束。
 
　　現(xiàn)在我們要探討的不是這個30年的目標，而是下一個10年的目標如何定位。正像里程碑一樣，未來10年目標既是30年目標的組成部分，又是它的一個階段。如果將目標分解的話，前10年的目標顯然要與后兩個10年的目標有所區(qū)別。因此，目標的制定要切合未來10年經(jīng)濟社會發(fā)展的實際，用黨內(nèi)流行的語言，目標不能定得過高或過低，定得過高做不到，欲速則不達，甚至可能葬送改革，這是左傾冒險主義；定得過低能做到不做，貽誤改革的良機，這是右傾保守主義。改革在本質(zhì)上是中間路線，既要反左又要反右。
 
　　為了避免右傾和左傾，就要研究下一個10年我們究竟能做什么，也就是改革的階段性目標是什么。
 
　　1．未來十年改革目標的定位
 
　　我們認為，未來十年的改革目標定位是：將與革命專制相聯(lián)系的混合型集權(quán)體制轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ蔚氖袌鼋?jīng)濟體制及其相應(yīng)的開明的威權(quán)政治體制。圍繞這個目標，同時開展民主政治和社會主義價值等層面的建設(shè)。許多人會同意搞法治的市場經(jīng)濟，未必同意將開明的威權(quán)政體作為十年改革目標，他們希望和期待更高的目標，比如憲政民主制度，但是將其作為十年目標，則會欲速而不達，甚至適得其反。
 
　　無需贅言，這里使用的開明的威權(quán)政治體制是借用政治學概念，是相對于極權(quán)制度和專制制度概念而言的。由于找不到更確切的概念，我們權(quán)且借用之。從現(xiàn)實講，威權(quán)體制也是相對通過暴力奪取政權(quán)的社會主義國家建立的革命專制制度而言的。革命專制是一種過渡狀態(tài)而不是一種穩(wěn)定的制度。馬克思認為無產(chǎn)階級專政就是一種過渡狀態(tài)。革命黨人奪取政權(quán)以后，有兩種選擇，要么走向現(xiàn)代政治，要么退到傳統(tǒng)的專制政治。開明的威權(quán)體制在形式上像傳統(tǒng)專制制度，但在本質(zhì)上已屬于現(xiàn)代制度。現(xiàn)代制度與傳統(tǒng)制度的區(qū)別在于：“王”在法下還是在法上？法治還是人治？是否遵守游戲規(guī)則？威權(quán)政治與民主政治的主要區(qū)別在于：游戲規(guī)則由人民還是由統(tǒng)治者制定？應(yīng)當看到，威權(quán)體制脫胎于專制體制而帶有傳統(tǒng)的價值，但又是對傳統(tǒng)價值的修正和揚棄而具有現(xiàn)代性特征。與建立在小農(nóng)經(jīng)濟基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)專制不同，它是與工業(yè)化相聯(lián)系并在市場經(jīng)濟基礎(chǔ)上運作的一種初步法治的現(xiàn)代體制。因此，改革的階段性目標就是建立法治的威權(quán)體制。另一方面，與權(quán)力覆蓋所有領(lǐng)域的專制極權(quán)政治體制不同，威權(quán)政治體制不覆蓋經(jīng)濟和私人領(lǐng)域和多數(shù)社會領(lǐng)域，給社會相當程度的自由。這就是為什么威權(quán)政體能夠促進經(jīng)濟現(xiàn)代化的原因，也應(yīng)當看到，威權(quán)政體的法治由于缺乏民主支撐，是不徹底甚至不牢靠或不穩(wěn)固的，這也是它與憲政民主制度的區(qū)別。
 
　　為什么要把市場經(jīng)濟體制建設(shè)作為目標？這是因為市場經(jīng)濟（商品經(jīng)濟）是經(jīng)濟發(fā)展不可逾越的階段（馬克思語），盡管它有很多缺陷，但仍然是當今世界上唯一可行的經(jīng)濟形式，它也許不是最好的，但它避免了最壞的。
 
　　為什么要將法治與市場經(jīng)濟連在一起呢？這是因為法治是現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系的內(nèi)在組成部分，是市場經(jīng)濟得以健康發(fā)展的必要條件，而民主不是。民主是法治的市場經(jīng)濟的“外部”條件。因為民主是相對政治而言，而法治既是構(gòu)成現(xiàn)代經(jīng)濟又是構(gòu)成現(xiàn)代政治的必要條件。更為重要的是，在現(xiàn)實中，如果民主改革先于法治建設(shè)，其結(jié)果很可能適得其反，而不可能實現(xiàn)真正的民主即憲政民主；如果法治建設(shè)先于民主改革至少是同時建設(shè)，民主才可能成功。
 
　　從歷史看，市場經(jīng)濟在中國的出現(xiàn)早于歐洲。早在春秋戰(zhàn)國時期或更靠前，中國市場經(jīng)濟就與小農(nóng)經(jīng)濟相互并存。《詩經(jīng)》中就有市場交易的描繪。但是，中國古代市場經(jīng)濟隨著王朝更迭而沉浮，從來沒有成為經(jīng)濟主流，成為推動工業(yè)化的主要力量，并發(fā)展為產(chǎn)業(yè)化的市場經(jīng)濟，而是始終停留在“初級階段”作為小農(nóng)經(jīng)濟的補充。其根本原因就是缺乏法治。沒有法治，市場經(jīng)濟就不可能獨立生長，就會與權(quán)力相結(jié)合或依附于權(quán)力而走向邪路，就不可能發(fā)展為現(xiàn)代的市場經(jīng)濟。中國的市場化取向的改革無疑取得了巨大成就，但市場化的啟動因素（首要動力）是權(quán)力與市場的“交換”，最集中的表現(xiàn)是資源的資本化（資源壟斷）。資源的資本化一方面極大地促進了經(jīng)濟的發(fā)展，另一方面，由于它的資本化是通過權(quán)力壟斷而生，又不斷地阻礙法治的建立。例如，當初幾乎零價格的土地等資源進入市場后不斷漲價既是GDP總量快速增長的成因之一，又是行政配置資源造成要素分配不公和兩極分化的主要原因。要扭轉(zhuǎn)市場經(jīng)濟的權(quán)貴化和封建化傾向，徹底拆除大大小小的“土圍子”，加快法治建設(shè)進程是當務(wù)之急。
 
　　為什么要把開明的威權(quán)體制作為目標呢？原因固然很多，但無非有以下幾種。一是中國面臨經(jīng)濟現(xiàn)代化和社會轉(zhuǎn)型的雙重任務(wù)，必須應(yīng)對利益分化和社會分層帶來的利益沖突以及可能發(fā)生的族群分裂，這就需要一個權(quán)威政府進行整合和控制，以便能夠抓住歷史機遇，有序地推進現(xiàn)代化的建設(shè)和社會各項改革；二是要承認我們?nèi)匀惶幵诤蟾锩鼘Ｖ茣r期的現(xiàn)實，從革命繼承下來的政治遺產(chǎn)不可能也不應(yīng)被剝奪，只能通過改革來消化。因此從革命專制到民主憲政必須分兩步走，必須有一個過渡或中間環(huán)節(jié)，這就是開明的威權(quán)政治體制，條件成熟時再過渡到民主憲政制度；三是開明的威權(quán)政體與市場經(jīng)濟不僅相容，而且有著很大的推進作用，亞洲四小龍的經(jīng)驗也證明了這一點。事實上，正是由于我們的政治體制沒有及時轉(zhuǎn)為開明的威權(quán)政治體制，正是由于我們的政治規(guī)則和政治行為不透明并停留在潛規(guī)則與顯規(guī)則相矛盾的傳統(tǒng)狀態(tài)，并用傳統(tǒng)的方式來駕馭現(xiàn)代經(jīng)濟，我們的經(jīng)濟發(fā)展才偏離了法治的軌道，出現(xiàn)了更多的中國式問題。
 
　　如果我們將建設(shè)法治的市場經(jīng)濟及其開明的威權(quán)政治體制作為未來十年改革的目標，不僅有利于凝聚各方改革的共識，避免極左或極右思潮或激進主義的干擾，有序地推進現(xiàn)代化建設(shè)，而且更有利于在中共領(lǐng)導下，和平地推進社會和政治體制的各項改革。比如在政治領(lǐng)域，黨的執(zhí)政地位不論是否“民主選舉”出來的，都是不可動搖的。但是，黨必須在法律下執(zhí)政，而不能超越法律，黨要改善自己的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式，從革命黨轉(zhuǎn)向現(xiàn)代執(zhí)政黨等等。
 
　　2．關(guān)于未來十年改革目標體系制定的原則和方法
 
　　（1）符合改革的大方向和總目標要求。如果我們同意中國改革未來30年目標是建成市場經(jīng)濟的，民主法治的，有中國特色的社會主義體制，那么，十年目標體系的設(shè)計就是要沿著這個方向前進，在市場經(jīng)濟、民主法治上有所突破，為30年終極目標的實現(xiàn)打下良好的基礎(chǔ)和提供必要的中間環(huán)節(jié)或過渡形式。
 
　　（2）改革的分類目標和復合目標問題。作為十年改革目標，從空間看，可分解為政治、經(jīng)濟和社會等不同領(lǐng)域的目標，不同領(lǐng)域的目標又可以細分下去，直至成為可量度可觀測的具體指標。從時間看，所有的目標的實現(xiàn)都有一個從量變到質(zhì)變的過程，從初級目標發(fā)展到高級目標。但是應(yīng)當看到，分類是理論上的，不同類型的目標在現(xiàn)實中卻是統(tǒng)一和復合的，比如產(chǎn)權(quán)改革目標就要與財稅體制改革目標相配套。以重慶土地制度改革為例。我們知道，農(nóng)民土地的所有權(quán)是不完整的，比如使用權(quán)的非農(nóng)使用和流通（租售）權(quán)是受到限制或被剝奪的。相對于土地的“全流通”改革目標來說，重慶和成都的“地票制度”只能是一個初級目標，因為“以物易物”的地票制度最終要發(fā)展為以貨幣交換為媒介的自由流通體制。另一方面，要做到全流通，必須輔之以土地增值稅和所得稅的改革以及相應(yīng)的公共財政的建立，讓農(nóng)民、開發(fā)商、政府以及當?shù)鼐用窆餐�分享土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的增值收益（這也是孫中山提出來的漲價歸公），否則土地的全流通目標就不可能實現(xiàn)。再以新加坡式的法治為例。由于新加坡的民主程度要低于美國，它必須有其他配套指標來支撐法治目標的實現(xiàn)。正是高薪養(yǎng)廉和嚴格執(zhí)法的廉政監(jiān)督制度、人民行動黨的自律制度、總統(tǒng)對政府的制約等等制度因素支撐了新加坡在弱民主下的法治。因此，如果我們參照新加坡搞法治目標，也得有其他配套指標才能行得通。當然，未來十年改革目標雖相當多數(shù)是初級形態(tài)目標，但其中不乏含有高級目標的實現(xiàn)，比如建立與新加坡類似的法治等等。
 
　　（3）要將理想主義與現(xiàn)實主義結(jié)合起來。設(shè)立目標本身就是一種理想，其本質(zhì)是建構(gòu)的。人類行為與其他動物行為的區(qū)別就在于：人是有理想、有意識地構(gòu)造未來藍圖，大多數(shù)動物則是憑本能行事。正如馬克思所說，在造“房子”上，最拙劣的建筑工匠也高于最出色的工蜂。另一方面，制定目標不能過于理想化，要從現(xiàn)實出發(fā)，要從存在的問題以及制約改革的約束條件出發(fā)。惟其如此，改革目標的制定才能“落地”，才是可操作可實現(xiàn)的。
 
　　（4）要圍繞經(jīng)濟體制改革的主要目標，帶動社會和政治體制改革。許多問題看似經(jīng)濟問題，實際上是政治問題。但政治問題的解決要從經(jīng)濟問題入手，為解決經(jīng)濟問題，改革政治體制就會順理成章。另外，現(xiàn)階段的中國最大的問題仍然是民生問題，大多數(shù)中國人還處于初等溫飽狀態(tài)，不少人尚未脫貧，即便是民權(quán)問題也多因民生問題而引發(fā)。民生問題的解決仍然要以經(jīng)濟發(fā)展為基礎(chǔ)。經(jīng)濟發(fā)展最直接的動力就是搞經(jīng)濟體制改革。按照成熟的市場經(jīng)濟目標，我國經(jīng)濟領(lǐng)域改革遠沒有到位，企業(yè)基本制度及國企改革、資源性產(chǎn)品價格和要素市場的改革、財稅體制改革、金融體制改革、與經(jīng)濟相關(guān)聯(lián)的行政體制改革和政府職能的轉(zhuǎn)變、公共產(chǎn)品供給和分配制度的改革、城鄉(xiāng)一體化的改革等等遠遠沒有完成。更重要的是，我國已經(jīng)處于工業(yè)化的中后期階段，已經(jīng)在爬坡，不進則退。經(jīng)不起任何折騰。否則就會在全球化的浪潮中失去實現(xiàn)現(xiàn)代化的最后一次歷史機遇。如果我們加快上述經(jīng)濟領(lǐng)域的改革，那么，未來十年中國經(jīng)濟總體保持年均7%的增速還是有可能的（按現(xiàn)有匯率算，保持7%，GDP就能翻兩番，人均GDP就能超過12000美元）。當然，在深化經(jīng)濟體制改革的同時，必須配套政治和社會體制的改革。否則，經(jīng)濟體制改革不僅不能成功，而且會帶來更惡劣的后果。以推進經(jīng)濟體制改革為中心環(huán)節(jié)，帶動相應(yīng)的政治、社會、文化等體制改革，應(yīng)成為我們制定未來十年改革目標的基本思路。
 
　　（5）要有一個改革的共識。制定中國未來改革目標模式，應(yīng)有一個公開的討論和論證過程。由于利益和認知的不同，人們對未來十年改革目標顯然是有分歧的，只有通過公開透明的討論和交鋒，才能消除歧見，求大同存小異，從而找到改革的最大公約數(shù)和最小公倍數(shù)。撇開利益和所處的角度不論，中國精英們?nèi)狈Ω母锬繕斯沧R的一個重要原因，是集體的認知能力不高。這種認知能力不僅包括理論能力，也包括用理論去感悟“真實世界”的能力。人們很難統(tǒng)一在共同的范式上進行討論，而是各說各話，自彈自唱。通過討論和交流或碰撞可以提高集體的認知能力和共識。發(fā)動黨內(nèi)外知識精英和權(quán)力精英共同討論未來的十年改革，是科學民主制定改革目標的必要環(huán)節(jié)和不應(yīng)省略的程序。
 
　　（二）關(guān)于改革的路線圖問題
 
　　最近以來，要求制定改革的路線圖的呼聲不斷。許多學者認為，自進入新世紀以來尤其是體改辦撤銷以來，改革在許多方面處于停頓或半停頓狀態(tài)；另一方面，由于改革裹足不前或不到位，許多不該出現(xiàn)的問題不斷發(fā)生，既得利益集團日益固化，深化改革更為艱難，其重要原因是缺乏改革的路線圖。這種看法不無道理，但改革路線圖的制定，必須以改革目標或大方向的確定為前提。用毛澤東的話來說，綱舉才能目張。
 
　　路線圖（Road Map）不是專業(yè)的學術(shù)語言，而是借用技術(shù)和工程設(shè)計的一個形象說法，各國的政治家們常常使用。所謂改革的路線圖是指，通過語言（文字、圖形、表格）描述與改革愿景或目標相聯(lián)系的改革進程中的步驟、環(huán)節(jié)之間的邏輯關(guān)系。簡言之，改革的路線圖就是改革諸要素的邏輯關(guān)系。
 
　　如果說，愿景和目標的選擇屬于價值選擇的話，路線圖的選擇也就是技術(shù)（工具）選擇。所謂技術(shù)選擇是指在改革大方向或目標價值確立下，進行改革的技術(shù)路線的安排。這就是價值選擇制約技術(shù)選擇。如果我們同意前述的30年改革的總目標以及10年改革的階段目標，路線圖的制定就是技術(shù)選擇問題，即采取什么樣的途徑才能達到目的地的問題。它需要給出從出發(fā)地到目的地的進程及其內(nèi)容的安排。概括地說，中國體制改革進程的內(nèi)容包括兩大層面——組織結(jié)構(gòu)層面的改革和規(guī)則制度層面的改革以及三大領(lǐng)域——經(jīng)濟、政治、社會領(lǐng)域的改革（為簡化和方便，將文化“體制”部分歸于政治領(lǐng)域，部分歸于社會領(lǐng)域）。
 
　　組織結(jié)構(gòu)的改革或轉(zhuǎn)型也包括三個方面：一是從行政隸屬單位（附屬物）向市場企業(yè)組織轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟組織的變革；二是從革命專制的全能（集權(quán)）政府組織轉(zhuǎn)向現(xiàn)代分權(quán)制衡的政府組織；三是從行政依附體的“事業(yè)單位”或團體轉(zhuǎn)向獨立于政府的社會組織。
 
　　社會制度規(guī)則的變革亦包括三個層面，從人治規(guī)則轉(zhuǎn)向法治規(guī)則；從行政指令計劃規(guī)則轉(zhuǎn)向市場規(guī)則；從國家集權(quán)包辦規(guī)則轉(zhuǎn)向社會民主自治規(guī)則。
 
　　經(jīng)濟領(lǐng)域的改革可分為宏觀管理體系及架構(gòu)的改革，市場微觀主體的再造及產(chǎn)權(quán)安排的改革，市場體制機制等三個層面；政治領(lǐng)域的改革可分為黨的領(lǐng)導體制的改革、行政、立法、司法的改革等四個層面；社會領(lǐng)域的改革可分為科教文衛(wèi)等事業(yè)單位改革以及NGO組織的新創(chuàng)與監(jiān)管改革、社會保障體制的建立和健全等兩大方面。
 
　　當然，每一個領(lǐng)域的改革都可繼續(xù)細分下去，直至分解為元素的原子化，比如市場機制的改革可細化到某項商品或某項生產(chǎn)要素的改革。因此，路線圖可根據(jù)需要在不同層級上進行分類。可分為總系統(tǒng)（總路線圖）、子系統(tǒng)、孫系統(tǒng)等等層面的路線圖。討論和描述或繪制這樣包羅萬象的路線圖非本報告力所能及。這里僅討論制定路線圖的理論、方法和邏輯。
 
　　從方法論看，改革路線圖的設(shè)計可分為“先驗”的或“經(jīng)驗”的，也可是經(jīng)驗和先驗的結(jié)合。先驗的也就是任意的，是建立在理論假設(shè)基礎(chǔ)上的一個結(jié)構(gòu)，只要這個結(jié)構(gòu)是自洽的。所謂“條條大路通羅馬”，就是這個意思。另一方面，經(jīng)驗的則具有實踐性，它以經(jīng)驗的概括為假設(shè)進行結(jié)構(gòu)的設(shè)計。正如德國物理學家馬赫所說，思維是多元的，行動是一元的，盡管我們可以多維地設(shè)計不同的路線圖，但我們必須在多維多元的路線圖中選擇其中的一個，因為行動是一元的。下面我們從價值和方法論角度論述改革路線圖的設(shè)計。
 
　　1．價值角度：路線圖的設(shè)計
 
　　這里的價值指的是，權(quán)利（權(quán)力）的正當性的評價，既包含是非得失的倫理價值，又包括利害得失的功利價值。若從這個角度透視，改革無疑是權(quán)利（權(quán)力）的重新界定和再分配的過程，即從原來的國家大鍋飯變?yōu)闊o數(shù)的小鍋飯的過程；從國家集政治經(jīng)濟權(quán)力于一身向社會（無數(shù)個人的集合）還權(quán)和分權(quán)的過程。如果我們把所有的權(quán)利（權(quán)力）簡化為“產(chǎn)權(quán)”（財產(chǎn)權(quán)）和政治權(quán)力（包括公民權(quán)），那么過去30多年的改革所進行的產(chǎn)權(quán)的分權(quán)和還權(quán)程度比政治權(quán)力的分權(quán)更為深廣。當然，按照改革的目標要求，不論是經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)還是政治權(quán)力的分權(quán)和還權(quán)——即重新界定和再分配仍然是一個沒有完成或有問題或扭曲的工程。比如大多數(shù)經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)界定仍然不清（國家集權(quán)時代的產(chǎn)權(quán)是不需要界定的，因為都是“公家”的）。再如，政治權(quán)力中的諸權(quán)力如行政權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)的界定也是不清晰的，我們在理論上承認公民有參政議政的權(quán)利，但在實際上是大打折扣的。正由于經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)和政治權(quán)力界定不清，國有資源和國企資產(chǎn)才可能被渾水摸魚或公權(quán)私用或被內(nèi)部實際控制人用來謀取私利。作為國有資源產(chǎn)權(quán)的最終所有權(quán)人——社會大眾則沒有獲取相應(yīng)的利益。由于經(jīng)濟的產(chǎn)權(quán)和政治權(quán)力都界定不清，名義上的所有權(quán)已并不重要，重要的是實際控制權(quán)。從這個角度上看，中國30多年的改革即權(quán)利（權(quán)力）再分配的過程，雖然極大地推動了中國經(jīng)濟的高速發(fā)展和社會進步，但由于權(quán)利（權(quán)力）的壟斷化和內(nèi)部化，也形成了獲利巨大的少數(shù)特殊利益集團和獲利甚少的其他利益群體尤其是弱勢群體之間的鴻溝和矛盾。正是這個矛盾和鴻溝阻礙了改革的深化并帶來了中國經(jīng)濟的后勁不足和潛在風險。
 
　　因此，未來10年改革的邏輯是：正視權(quán)利（權(quán)力）分配不公不均的現(xiàn)實，重新界定經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)和政治權(quán)力，解決權(quán)利（權(quán)力）不清的問題。所謂界定是指政府與民眾以及民眾之間的約定，而不是單方的決定。權(quán)利（權(quán)力）從來都是以相互之間的承認或認同為前提的。重新界定權(quán)利（權(quán)力）應(yīng)圍繞經(jīng)濟領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)進行，通過經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)的界定帶動政治權(quán)力的界定，這就是從價值角度透視的未來十年改革的路線圖。由此角度看，既可以是經(jīng)濟、政治、社會等領(lǐng)域乃至整個國家（社會）權(quán)利（權(quán)力）界定和配置的改革，也可以是一個企業(yè)產(chǎn)權(quán)的界定。試以不打算“包租賣”了事的國企改革為例。
 
　　國企改革：重新界定權(quán)利的改革路線圖，搞對激勵機制。第一步，將國企分解為營利性國企和非營利性（公益性）國企。第二步，營利性國企按照市場規(guī)則進行經(jīng)營，或解除其行政性壟斷權(quán)力或要求其為壟斷性支付代價（租費）。第三步，建立和健全企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)。一是確定股東權(quán)益，股東權(quán)益在公眾、人大和政府之間分解，形成人民—人大—政府等股東權(quán)益代理鏈。二是股東會將權(quán)力授予董事會，董事權(quán)益和責任的分解，各種專門委員會的設(shè)立，外部獨立董事和派出董事的產(chǎn)生規(guī)則及權(quán)責分配，改變獨立董事近親繁殖和潛規(guī)則。三是董事會授權(quán)經(jīng)營管理層，由市場選擇經(jīng)理人員并將權(quán)責利分解或分配，通過激勵機制的調(diào)整，消除國企的短期行為以及不作為。如此等等。按照這個邏輯，國企改革不僅涉及產(chǎn)權(quán)改革，還牽涉到公共財政和稅收制度的改革以及政治領(lǐng)域的改革。股東權(quán)益鏈條的不同環(huán)節(jié)涉及到公眾參與、人大和政府的權(quán)力的重新配置，治理環(huán)節(jié)中的企業(yè)黨委的去留，董事和高管人員的選用等政治體制改革的問題。至于非營利性國企則可參照國外流行的公營企業(yè)（事業(yè)）管理，在此不贅言。弄清楚國企改革理論（邏輯）上的技術(shù)路線，就可以針對國企現(xiàn)狀，制訂有計劃有步驟、切實可行的國企改革路線圖。由于權(quán)利（權(quán)力）說到底是利益問題，改革的關(guān)鍵是要找到改變利益結(jié)構(gòu)的切入點和動力源，分清楚改革的動力和阻力，盡量減少阻力或化阻力為動力，比如要先增量改革后存量改革，要算新賬少算老賬等等，總之要把激勵機制搞對。
 
　　2．方法論角度：路線圖的設(shè)計
 
　　從方法論看，路線圖設(shè)計的方法多種多樣，只要滿足空間布局和時間順序即可。如從問題出發(fā)求解的路線圖；從差距出發(fā)的“閉環(huán)校射”的逼近目標的路線圖；從系統(tǒng)出發(fā)的整體改革路線圖；從跨學科角度和博弈論設(shè)計的多維路線圖等等。這里僅以整體改革的方法論為例。
 
　　所謂整體改革就是從系統(tǒng)及其構(gòu)成和約束條件出發(fā)，整體設(shè)計改革的布局和時間順序的安排。可以大到一個國家改革的整體設(shè)計，也可小到一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍的整體設(shè)計。進行整體改革設(shè)計要研究和回答：以什么標的為突破口？以什么條件配套？一個國家整體改革路線圖的設(shè)計要回答經(jīng)濟、政治、社會改革的先后順序及三者的布局和配套問題。同理，政治體制改革也要研究和回答包括社會組織改革在內(nèi)的諸多要素的配套問題。因此，要研究社會組織的準入規(guī)則和條件以及如何設(shè)立如何發(fā)展？公益性和互惠性的社會組織如何監(jiān)管、如何與政府職能的轉(zhuǎn)變相配套從而替代政府的某些職能？如何建立公共財政制度？如何改變土地制度和征地的方式，推動“土地財政”走向公共財政、從而為民主憲政提供必要條件和前提等等。可見，如果不確定上述相應(yīng)的配套，就不可能有政治體制改革的路線圖。
 
　　再以鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體改革為例。如果要推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主自治改革，使選出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長能夠真正的向選民負責，就必須配套鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、公共財政、非政府的社會組織，相對獨立的司法審判制“六合一”的整體改革，否則，選舉政治要么流于形式，要么扭曲。
 
　　3．綜合配套改革試點的路線圖
 
　　中國太大，問題太多，改革不能四面出擊，八方點火，要有重點推進，尤其是要搞綜合配套的試點改革，由點到面、自下而上逐級推進。改革走到今天，即便是專業(yè)性很強的財稅和金融體制改革都會涉及到經(jīng)濟、政治、社會、法律等各個層面，都要整體全面地考慮，不能再搞“單兵突進”的改革。已經(jīng)具備綜合配套改革條件的地區(qū)，可在不同領(lǐng)域不同層面尤其是基層和非核心層大膽進行政治、經(jīng)濟、社會各方面的綜合配套改革試點，如教育體制改革、基層黨政組織的改革、社會組織的監(jiān)管改革、壟斷行業(yè)及國企治理結(jié)構(gòu)的改革等等試點并設(shè)計可行的改革路線圖。
 
　　4．設(shè)計漸進改革的路線圖
 
　　中國的改革只能走漸進的路子，不論是政治領(lǐng)域的改革還是過去或未來的經(jīng)濟領(lǐng)域的改革都是如此。比如金融領(lǐng)域的改革，不論人民幣匯率還是利率的改革都不能一步到位，都需要逐步擴大匯率浮動和利率浮動的空間，從而最終達到完全的市場化。再如領(lǐng)導干部財產(chǎn)公開，也應(yīng)根據(jù)條件分步走，老人老辦法、新人新辦法，先搞新進崗的，后搞在位的，自下而上地逐級推開。公共財政的建立也是如此，先財政公開，后改革審批和參與機制等等。因此，所有的改革都需要設(shè)計循序漸進的路線圖。
 
　　改革的組織領(lǐng)導與保障措施
 
　　重啟和深化改革，是中華民族跨越各種“陷阱”，實現(xiàn)偉大民族復興的必由之路，其意義絕不亞于甚至超越1978年的改革。改在當代，功在千秋。這是中國共產(chǎn)黨人光榮的歷史使命。
 
　　今天的深化改革已不同于當年（1978年）所有人受益的帕累托改進的改革。它將是多數(shù)人受益、少數(shù)人受損的非帕累托改進。雖然這種非帕累托改進可以采取溫和的漸進的可交易的方式，盡量減少受損方的受損程度，但是，它畢竟是利益格局的調(diào)整，涉及到社會的方方面面，涉及到不同地區(qū)不同階層不同群體的利益尤其是特殊利益集團的既得利益，很可能引起地區(qū)、族群、階層之間的離心化和分裂傾向，甚至被反對勢力所利用，牽一發(fā)而動全身，其巨大的難度和風險絕不可低估。
 
　　為了確保改革的秩序不被自身改革所顛覆，阻止改革一時失利或失策引發(fā)的動亂和暴力革命，必須有一個強有力的、有權(quán)威的、有理想的中央核心領(lǐng)導層，來維護和確保改革有序漸進和平地推進。因此，要加強黨對改革的領(lǐng)導，重塑和強化中央的權(quán)威，嚴肅黨的紀律，要精心組織和策劃，強化保障措施，確保改革成功。
 
　　（一） 建立改革的組織機構(gòu)
 
　　自2003年體改辦被撤銷以后，改革逐漸部門化和地區(qū)化，在某些方面，地區(qū)當了全國的家，部門當了中央的家。雖然國家發(fā)改委對全局改革發(fā)揮了很大作用，但人們普遍感覺到，應(yīng)當有一個超越部門和地區(qū)利益之上的、能夠統(tǒng)攬改革全局的機構(gòu)。由于改革已經(jīng)是全面的改革，遠超出經(jīng)濟范圍，不是恢復當年國家經(jīng)濟體制改革委員會或體改辦所能承擔的，而是應(yīng)當設(shè)立一個能夠協(xié)助黨中央和國務(wù)院領(lǐng)導全面改革的決策咨詢和協(xié)調(diào)機構(gòu)。我們建議設(shè)立國家改革委員會。具體設(shè)想如下。
 
　　1．設(shè)立國家改革委員會
 
　　（1）機構(gòu)設(shè)置。中國體制改革是一項長期艱巨的任務(wù)，終極目標的實現(xiàn)可能長達20年或以上。實現(xiàn)中期的階段性改革目標也需要十年。該委員會應(yīng)是長期的正式機構(gòu)，應(yīng)具有高度的全局性、權(quán)威性和前瞻性。其組織機構(gòu)應(yīng)直接隸屬中央政治局或政治局常委會，中央主要領(lǐng)導人兼任委員會主任，專職常務(wù)副主任應(yīng)由一名政治局委員以上的領(lǐng)導擔任，1/3的委員專職，2/3的兼職委員由有關(guān)各部委領(lǐng)導、重要咨詢機構(gòu)專家組成。下設(shè)若干機構(gòu)，獨立于任何部門。
 
　　（2）機構(gòu)職能。國家改革委員會作為中央領(lǐng)導的一個職能性機構(gòu)，主要職能有四項：一是改革決策的咨詢職能，為中央主要領(lǐng)導及中央政治局常委會提供改革決策的建議和意見，如制訂改革的總體方案和規(guī)劃綱要等等。二是指導職能，協(xié)助黨中央和國務(wù)院指導地方和部門的改革。三是協(xié)調(diào)職能，協(xié)調(diào)各部門各地區(qū)改革機構(gòu)。四是監(jiān)督職能，督促地方和部門按中央部署進行改革，及時反饋改革動向和意見。國家改革委員會與國家發(fā)展和改革委員會都有改革的職責。它們之間的區(qū)別在于：國家發(fā)展和改革委員會作為國務(wù)院一個重要執(zhí)行部門，主要負責改革的具體執(zhí)行和操作，國家改革委員會是黨中央的一個常設(shè)的專門委員會，主要負責黨和國家的改革決策和改革政策的提出或制定，帶有決策研究和咨詢性，正如負責決策的董事會的專門委員會與負責執(zhí)行的經(jīng)理管理層的部門之間的差別一樣。
 
　　2．國家改革委員會的設(shè)置辦法
 
　　（1）籌備階段。成立籌備組，從各地各部門抽調(diào)對改革有研究的黨政干部、財經(jīng)官員、研究院校專家學者、國企高管等若干人員組成，也可吸收某些“海歸”學者參加。進行封閉式研究和謀劃，主要是研究和制定改革的總體思路和規(guī)劃綱要的建議草案等等。
 
　　（2）正式設(shè)立階段。改革的總體思路和規(guī)劃綱要建議草案送審和通過之后，立即設(shè)置正式機構(gòu)，配備專職人員。進入改革十年規(guī)劃及計劃和方案的設(shè)計，組織內(nèi)部討論，所有專職人員都要遵守相關(guān)公職人員紀律，進行保密教育、簽訂保密協(xié)議，嚴守國家機密等等。
 
　　3．設(shè)置地方（部門）改革機構(gòu)
 
　　（1）機構(gòu)設(shè)置和人員配備可參照中央，也可根據(jù)本地區(qū)本部門的實際進行設(shè)置。中央重要部門要加強改革機構(gòu)及人員的配備，改變因中央政府部門專業(yè)人員嚴重不足而政策制定的“外部化”導致的政策由既得利益集團所左右的格局。
 
　　（2）主要職能。一是貫徹中央改革精神和部署，按照中央的改革總體規(guī)劃的要求，研究制訂本省（市）本部門的改革規(guī)劃、計劃和方案草案。二是負責對本地區(qū)本部門改革進行指導、檢查和督促。
 
　　（二）時間安排及主要措施
 
　　1．時間安排或步驟
 
　　用十年的時間完成全部經(jīng)濟領(lǐng)域的改革；完成大部分社會領(lǐng)域的改革；完成部分政治領(lǐng)域的改革。
 
　　（1）基本完成經(jīng)濟領(lǐng)域的體制改革目標。參照成熟市場經(jīng)濟國家經(jīng)濟體制的結(jié)構(gòu)標準：一是建立健全現(xiàn)代的財政、稅收、金融、價格等宏觀管理體系及制度。二是完善市場體系及機制，絕大多數(shù)產(chǎn)品和要素市場價格完全放開，基本不存在行政性壟斷價格。三是市場的各類主體——不論何種企業(yè)，不論是否國企均完成產(chǎn)權(quán)及治理結(jié)構(gòu)的改革，按照市場自由平等競爭原則，成為獨立的經(jīng)營組織，實現(xiàn)在法治下的企業(yè)自由。
 
　　（2）完成社會領(lǐng)域的大部分改革。一是完成所有行業(yè)組織或團體的去行政化改革以及獨立于政府的非政治性、非營利性、自律性的NGO組織的建立和監(jiān)管改革，初步建立公民社會。二是基本完成醫(yī)療、衛(wèi)生、義務(wù)教育、養(yǎng)老等社會保障體系的結(jié)構(gòu)改革和制度改革，促使社會保障建立在公平和效率的基礎(chǔ)上。三是完成教育、科技和文化領(lǐng)域的改革，在遵守法律的前提下，建立自由的辦學和教學制度，自由的科研和文化創(chuàng)作制度。
 
　　（3）完成政治領(lǐng)域的部分改革。一是基本完成黨的領(lǐng)導制度的改革，完成黨的組織結(jié)構(gòu)及職能的科學化、法治化和部分民主化的改革，提高黨的執(zhí)政能力和決策效率。二是完成政府職能的轉(zhuǎn)變，完成公共財政制度的建立，公共參與渠道、平臺、程序的建立，問責制的建立等政府體制改革。三是部分完成人大和政協(xié)制度的改革，初步完善法律體系，完成人大的審議和議事規(guī)則、機構(gòu)設(shè)置、代表和委員產(chǎn)生的規(guī)則及任職的專業(yè)化和職業(yè)化等方面的改革。四是初步完成縣以下的基層自治和選舉民主制的改革。五是初步完成部分司法改革，部分完成行政、刑事審判和訴訟制度的改革、完成民事的“獨立審判制”的改革等等。六是初步健全廉政反貪機構(gòu)，設(shè)立直屬于最高領(lǐng)導或領(lǐng)導層的統(tǒng)一的相對獨立的廉政反貪機構(gòu)。
 
　　 2．主要措施
 
　　（1）重塑黨和政府的公信力。重塑共產(chǎn)黨人的理想主義和情操及其改革的情懷，杜絕假大空。以黨和政府的誠信帶動整個社會的誠信。
 
　　（2）掌控或引導改革的輿論。改革比其他任何變革都艱難，更需要輿論的準備。要大力宣傳和弘揚改革精神和文化，營造改革的輿論環(huán)境，堅決抵制來自極左和極右思潮以及激進主義的干擾，堅定不移地宣傳漸進改革。
 
　　（3）強化改革的激勵機制。歷史上的改革者往往沒有好下場，這是改革動力不足的主要原因。改革者往往兩面受敵，既要反對革命者的激進，又要反對保守者的守舊，舉步維艱，費力不討好，必須給予充分的激勵，讓改革者受益受惠，讓改革者上，不改革者下等等。
 
　　（4）把握改革的策略。毛澤東說過，政策和策略是黨的生命，萬萬不可粗心大意。改革不是浪漫曲，是精工細活，不像革命那樣痛快，要講究策略，要講究水到渠成，要先立后破，要由制度創(chuàng)新來保證新舊交替的有序進行，要多用贖買和交換的辦法解決利益糾紛，要用兩條腿走路，新人新辦法，老人老辦法來解決矛盾等等。■
 
　　（作者為中國經(jīng)濟體制改革研究會副秘書長）